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中国石油进出口体制要怎么改革

导读: 一、我国石油进出口现状及发展趋势 20世纪90年代以来,我国石油进出口贸易快速发展,成为我国对外贸易的重......

一、我国石油进出口现状及发展趋势


20世纪90年代以来,我国石油进出口贸易快速发展,成为我国对外贸易的重要组成部分,在调节国内市场供需和保障国家能源安全方面发挥了重要作用。


1、原油进口持续快速增长,对外依存度不断提高


我国是近十年石油消费增长最快的国家。2014年石油表观消费量达到5.18亿吨,较2005年增长72.7%,占世界石油消费总量的12.3%。为弥补国内缺口,原油进口量大幅增加,净进口量从2005年的1.19亿吨增加到2014年的3.1亿吨,对外依存度已接近60%。


预计2020年,我国的石油消费量将达到6.1亿吨,在国内原油产量保持稳定的情况下,仍需进口约4亿吨原油,对外依存度将进一步增至65%左右。


2、成品油供过于求的矛盾日益突出,进出口成为调节国内供需结构性矛盾的重要手段


2009年以来,随着国内成品油需求增速相对放缓,炼油能力过剩的矛盾日益凸显,2012年至今,我国汽油、煤油、柴油全部供过于求。2014年,我国成品油进口、出口分别为2211.2万吨和2881.8万吨,净出口670.6万吨,其中汽油、煤油、柴油净出口分别为495万吨、659.6万吨和352.4万吨,分别相当于国内需求的5%、11%和1.5%;由于部分地方炼厂以燃料油为原料,1999年以来燃料油一直保持净进口,2014年净进口量为836.4万吨。


预计2015年我国原油加工能力将达到7.5亿吨,成品油表观消费量约3.15亿吨,全年成品油供应过剩约3000万吨。预计“十三五”期间炼油能力过剩的矛盾更加突出,成品油出口已成为必然选择,特别是随着消费柴汽比的不断下降,柴油出口的压力尤为突出。与此同时,我国仍需进口燃料油、石脑油和少量高品质成品油,以满足国内市场需求。


3、石油进口来源和出口市场日趋多元,运输方式发生变化


随着非OPEC国家石油产量增长和经济全球化不断深化,与我国开展原油和成品油贸易的国家和地区日益增多,目前已接近100个。2014年我国原油进口的原产地国达到50个,比2005年增加了13.6%,其中来源于中东和非洲的原油占总进口量的74.1%。近几年,来自中美洲地区的原油进口量大幅增加,占比从2005年的3.6%上升到2014年的10.7%;来自亚太地区的原油进口量则从2005年的10.6%降至2014年的1.9%。与我国开展成品油贸易的国家和地区从2005年的71个增加到2014年的88个。其中,成品油进口主要来自日本、韩国、我国台湾省等周边国家和地区;成品油出口约90%出口到周边国家和地区。


石油进出口运输方式以海上运输为主,但陆上管道进口量逐渐增加。以原油进口为例,2014年我国海上和陆上运输的原油进口量分别为27959万吨和2773万吨,其中原油进口总量的80%需要经过马六甲海峡;但随着中俄、中哈、中缅原油管道陆续投产,陆上管道作为进口原油运输方式的地位提升。


二、我国石油进出口体制和管理现状


1、我国石油进出口体制改革历程


上世纪90年代之前,我国原油和成品油的进出口贸易一直由中国化工进出口总公司(2003年更名,简称“中化集团”)独家经营。1993年,中国石油天然气总公司、中国石油化工总公司分别与中化集团组建了各出资50%的中国联合石油有限责任公司(联合石油)和中国国际石油化工联合有限责任公司(联合石化),合作开展石油进出口贸易,中化集团独家经营石油进出口的局面被改变。1998年,石油石化重组后,联合石油、联合石化逐步成为中石油、中石化的控股和全资子公司,并发展成为我国最大的进出口企业。与此同时,我国石油进出口从过去的独家专营,逐步发展到由5家国营贸易企业和数百家非国营贸易企业共同参与的新格局,确保了国内石油市场的稳定供应,有力地促进了石油国际贸易的发展。


2、我国石油进出口贸易的基本格局


我国原油主要是进口,出口量很小。原油进口贸易分为国营贸易和非国营贸易两种形式。国营贸易进口实行进口自动许可管理,没有数量限制。非国营贸易进口实行配额管理,企业进口资格由商务部审批,配额由商务部分配。目前我国拥有原油国营贸易进口经营权的企业有联合石油、联合石化、中海油中石化联合国际贸易有限责任公司、中化集团和珠海振戎公司(2014年与南光集团重组)5家企业,进口原油占进口原油总量的90%。商务部批准的具有非国营贸易经营权的企业23家,43家企业具有非国营贸易原油进口配额,进口原油占国内进口原油总量10%。另外,根据当初政策规定,所有非国营贸易进口的原油须交由中石化和中石油两大公司的炼油厂加工,因此在一定程度上抑制了非国营贸易的发展。近年来,随着一些大型国企进入炼油业,非国营贸易进口原油已不再必须交由中石化和中石油炼厂加工,中国北方工业公司(隶属于中国兵器集团)、中国化工集团相继获得进口原油使用权。


从2004年1月1日起,我国对成品油进口国营贸易取消配额,实行自动进口许可管理。从事汽油、航空煤油、柴油、燃料油、石脑油、蜡油进口的国营贸易企业与原油进口国营贸易企业相同,即联合石油等5家企业;从事航空煤油进口的企业除上述5家企业外,还有中国航油,但进口配额由中国航油独家享有。在非国营贸易成品油进口方面仍然实行配额管理制度。商务部批准了约300家非国营贸易成品油进口企业,目前成品油非国营贸易进口配额为1620万吨,但品种仅限于燃料油。我国能够从事汽柴油等成品油出口贸易的企业只有联合石化、联合石油和中化集团3家公司,商务部和海关总署对成品油出口实行严格的监管。


3、石油进出口体制改革新进展


今年以来,我国石油进出口贸易体制改革取得新的重大进展。2015年2月,国家发展改革委发布《关于进口原油使用管理有关问题的通知》,允许符合能耗、质量、环保和安全等基本条件的原油加工企业,在淘汰一定规模落后产能或建设一定规模储气设施的前提下使用进口原油,放宽了对进口原油的使用限制。截止目前,已有7家地方炼油企业取得3500万吨的进口原油使用指标,预计2015年全年地方炼油企业可获得5000到6000万吨的进口原油使用指标。


2015年7月,商务部发布的《关于原油加工企业申请非国营贸易进口资格有关工作的通知》规定,拥有进出口经营资质和成品油批发经营资格的原油加工企业,符合能耗、质量、环保、安全、仓储等资质条件,可以申请获得原油非国营贸易进口资质。这将使得符合条件的地方炼油企业进一步获得原油进口权。这些不仅使进口原油的流向和流量发生重大变化,而且对原有石油进出口体制是一个重要调整。另外,今年下半年国家已暂停原油加工贸易项下成品油出口总量控制。


三、我国石油进出口体制改革的思路和建议


1、对我国石油进出口体制改革的基本认识


我国石油进出口贸易的基本体制应当坚持。上世纪90年代以来,我国原油、成品油进出口体制改革不断深化,在保障国家能源安全、促进对外贸易发展和调节国内市场供需方面发挥了重要作用。其管理体制基本适应我国的实际,其改革进程也与我国的市场化进程和监管环境总体适应。


改革要奔着问题去。从我国石油贸易的突出问题看,一是原油非国营贸易始终受到遏制,地方炼油企业长期得不到原油资源,社会反响比较强烈;二是现有贸易体制对国营贸易和非国营贸易采取不同的政策,非国营贸易始终无法与国营贸易公平竞争;三是在进一步放宽石油进出口贸易政策的前提下,石油进出口贸易商的资质条件和管理需要相应调整和改进,以维护国内市场平稳运行。


石油贸易体制要为能源战略和经济发展服务。在国际贸易保护主义抬头,国际市场竞争激烈和经济下行的情况下,石油贸易政策既要有利于满足市场需求,促进进出口增长,又要兼顾产业发展,提高整体赢利能力。从主要石油消费国贸易管理的做法看,石油市场的开放须充分考虑本国产业经济、市场环境、政府监管、税收政策等重要条件,系统配套循序渐进。


2、原油和成品油进出口贸易体制改革的基本思路


随着我国社会主义市场经济的发展,石油天然气体制改革不断深化。原油、成品油进出口贸易体制正在从政府严格管控走向放宽限制,最终将实现国内市场的完全放开。从我国实际出发,放宽而不是完全放开石油贸易应当作为当前的现实选择。


——2012年以来,我国炼油能力过剩的矛盾日益凸显,预计“十三五”时期,国内炼油能力将达到8.5亿吨/年左右,原油需求6.1亿吨/年左右,成品油消费量约3.55亿吨/年。国内和亚太地区成品油资源充裕。放宽原油进口限制同时科学宏观调控,有利于国内市场稳定,化解产能过剩矛盾,理顺进出口关系,促进炼油工业健康发展。


——要逐步打破石油进出口贸易的专营或国营贸易垄断,但必须坚持统一严格的准入条件。如果原油成品油进出口贸易资质放得过宽,采购主体增加较多,不利于在国际谈判中的“中国采购”,搞不好有可能增加企业经营风险。


——由于目前我国成品油价格并不完全是由市场形成的,国内外计价基准和计价期并不完全接轨,市场寻租空间和套利空间较大,如果成品油进出口资质放得过宽或马上取消配额控制,会加剧进出口套利等行为,给国内市场带来不利影响。


——在当前国际成品油市场竞争激烈的情况下,我国炼油企业一般贸易项下出口汽油、柴油、煤油承担了较大的税负,明显处于竞争劣势。成品油进出口贸易改革要取得实效,需要价格、税收等配套政策作为保障。


综上所述,我国石油进出口体制改革的基本思路应当是:以建立完善开放的现代油气市场体系为目标,用开放的能源安全观统筹国内国际两个市场,坚持发挥市场在配置资源中的决定性作用与更好地发挥政府作用相统一,在宏观调控下,严格资质管理,有序放开对原油和成品油进出口贸易的政策限制,逐步打破国营贸易和非国营贸易的政策界限,保持和促进石油进出口贸易领域的有序竞争,拓宽石油资源利用渠道和产品销路,提高企业参与国际市场的竞争力,充分利用两种资源、两个市场,满足我国不断增长的消费需求,保障我国石油市场稳定和国家能源安全。


3、我国石油进出口体制改革的措施与建议


第一、放宽原油进口限制,赋予符合条件的炼油企业进口原油的资质和使用权。政府逐步从严格的配额管理过渡到对进口原油的流量流向进行监测监管。


第二、适时打破原油国营贸易与非国营贸易的政策界限,建立统一的原油贸易商资质条件,严格原油贸易商的资质管理,适当增加原油贸易主体,形成并保持原油贸易领域适度竞争的格局,防止由于门槛偏低造成恶性竞争。


第三、坚持成品油进口国营贸易的自动许可制度,对成品油进口非国营贸易实行科学的配额管理,确保国内市场的供需平衡。


第四、改进成品油出口配额管理办法,及时增加出口配额数量,放宽对出口产品品种的限制,简化审批流程,使配额发放和管理更有利于稳定市场供需关系,有利于企业抓住窗口期,灵活应对市场变化。在赋予符合资质的炼油企业进口原油使用权的同时赋予其成品油出口资质。


第五、改进和完善宏观调控和市场监管。形成产业与贸易部门有效的协调机制,建立原油、成品油进出口公共信息平台和信息发布制度,定期发布进出口品种、流量、流向等信息。健全市场出现紧急情况时的快速反应预案和措施办法。


第六、充分利用经济杠杆对石油进出口加以引导。减轻企业出口税赋,制定有利于企业参与国际竞争的优惠政策和加工贸易税收政策。继续深化国内成品油价格改革,科学推进消费税等税收改革并加强征管,从源头上遏制非法调和油生产和成品油走私行为,规范市场流通秩序。


第七、充分利用自贸区和保税区的政策优势,加快石油期货市场建设。重视推进国内石油现货市场建设,促进其有序健康规范发展,为形成开放的成品油、天然气市场体系创造良好条件。


(本文来源:中国能源报 责任编辑:365cgw)

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